2016두42449 산지전용허가 복구설계승인신청 반려처분 취소 (차) 상고기각

[산지전용허가의 목적사업 완료 여부 및 그에 따른 산지복구의무의 범위가 다투어진 사건]

◇산지복구범위의 판단기준이 되는 산지전용허가의 목적사업이 ‘부지 조성’인지, 아니면 ‘건축물의 건축’인지를 확정하는 기준과 방법◇

행정청이 문서에 의하여 처분을 한 경우 그 처분서의 문언이 불분명하다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 그 문언에 따라 어떤 처분을 하였는지 여부를 확정하여야 할 것이고, 처분서의 문언만으로도 행정청이 어떤 처분을 하였는지가 분명함에도 불구하고 처분경위나 처분 이후의 상대방의 태도 등 다른 사정을 고려하여 처분서의 문언과는 달리 다른 처분까지 포함되어 있는 것으로 확대해석하여서는 아니 된다(대법원 2005. 7. 28. 선고 2003두469 판결 참조).

① 이 사건 각 산지전용허가서 및 연장허가서에서는 형질변경목적이 ‘주택 부지’ 또는 ‘주택 및 창고 부지’라고 기재되어 있고, 이 사건 각 산지전용허가서의 별지에 첨부된 부대조건에도 허가기간 내에 건축을 완료하여야 한다는 등과 같이 ‘건축’에 관한 언급이 전혀 없는 점, ② 당시 원고들이 제출한 각 산지전용허가신청서 및 연장허가신청서에도 산림훼손용도가 ‘주택 부지조성’ 또는 ‘주택 및 창고 부지조성’이라고 기재되어 있고, 첨부하여 제출한 사업계획서와 토지이용계획도에 토지이용계획의 내용으로서 ‘건축개요’가 간략히 기재되어 있을 뿐이며 구체적인 건축계획이나 건축설계도가 첨부되지는 아니하였던 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 각 산지전용허가의 목적사업은 주택 및 창고의 ‘건축’이 아니라 주택 및 창고의 ‘부지 조성’이라고 볼 것이므로, 결국 이 사건 각 산지전용허가의 목적사업이 완료된 경우에 해당한다고 보아야 한다. 따라서 이 사건 각 산지전용허가의 목적사업이 ‘건축’임을 전제로, 목적사업이 완료되지 아니한 채 산지전용기간이 만료하였음을 전제로 원고들의 복구설계승인 신청을 반려한 이 사건 각 처분은 위법하다고 보아야 한다(원심이 원용한 대법원 2010. 2. 11. 선고 2009두18035 판결은 산지전용허가서의 본문의 산지전용목적란에 ‘부지조성’이라고 기재되어 있으나, 위 허가서의 별지로 첨부된 허가조건에 ‘건축물의 건축’이 목적사업으로 기재되어 있어, 처분서만으로는 산지전용의 목적사업을 확정하기 어려운 특별한 사정이 있어 처분의 경위, 처분 이후의 상대방의 태도 등 간접정황을 고려하여 처분서 본문의 문언과 달리 처분의 내용을 확정지은 사례였으므로, 이 사건에 원용하기에는 적절하지 않음을 밝혀둔다).

☞ 산지전용허가의 기간만료 후에는 목적사업의 완료 여부에 따라 복구범위가 달라지는데, 원고들의 복구설계승인신청에 대하여 피고가 ‘목적사업이 완료되지 못한 채 산지전용기간이 만료하였으므로 이 사건 토지 전체에 대한 산지복구가 요구됨에도 목적사업이 완료되었음을 전제로 한 부분적 복구계획은 법령상 요건을 충족하지 못하였다’는 취지로 반려처분을 하였음에도, 원심이 처분사유를 ‘목적사업이 완료되지 아니하여 산지복구의무가 발생하지 아니하였다’는 것으로 오해하여 곧바로 이 사건 반려처분이 위법하다고 단정하는 잘못을 범했음을 지적하면서, 다만, 어떤 산지전용허가의 목적사업이 ‘부지 조성’인지 아니면 ‘건축물의 건축’인지는 원칙적으로 행정처분서의 문언에 따라 확정하여야 하며, 예외적으로 처분서의 문언만으로도 행정청이 어떤 처분을 하였는지가 분명함에도 불구하고 처분경위나 처분 이후의 상대방의 태도 등 다른 사정을 고려하여 처분서의 문언과는 달리 다른 처분까지 포함되어 있는 것으로 확대해석하여서는 아니 되므로, 이 사건 산지전용허가의 경우 처분서의 문언상으로 목적사업이 ‘부지 조성’임이 분명함에도, 피고가 목적사업이 ‘건축물의 건축’에 해당함을 전제로 한 이 사건 처분이 위법하다고 판단한 사례

[출처 : 대법우언]

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